近年来，碳定价机制已被越来越多国家采用，既是减少温室气体排放的有效工具，也是筹集气候转型资金的重要来源。然而，如果碳价收入缺乏透明、可追溯的使用安排，容易引发公众对碳税变相填补财政的质疑，削弱社会对低碳转型的支持。德国气候与转型基金（KTF）是将碳价收入“锁进保险柜”的典型做法，通过“碳价、专款、问责、公正转型”形成了闭环管理，为完善碳市场及能源税费使用提供了值得借鉴的经验，也提醒我们中央和地方层面需要可持续的气候资金支撑。

德国通过《燃料排放交易法》《气候保护法》和专项基金法规，通过欧盟碳排放交易体系（EU ETS）和国家燃料排放交易体系（nEHS）所产生的碳价收入，统一纳入气候与转型基金（KTF），形成稳定的气候资金来源，且保证专款专用，避免混入一般财政预算或挪作他用。KTF 的资金来源，以 2023 年为例， EU ETS 拍卖收入约 76 亿欧元，nEHS 碳价收入约 130 亿欧元，总碳价收入超过 200 亿欧元，且该基金作为滚动基金在 2024—2027 年的预算规模超过 2100 亿欧元，形成了国家法律保障下，稳定、可持续的气候与转型资金池。

这笔资金主要用于推动可再生能源发展、氢能技术、储能和电网基础设施建设、建筑能效提升和供暖系统更新，以及完善交通设施和公共交通服务。同时，基金也注重社会公平转型，安排专项资金支持弱势群体补贴、地区经济转型及劳动力再培训等，以缓解碳价征收带来的经济负担。

德国 KTF 最早可追溯到 2010 年设立的《能源与气候基金》，当时规模较小，收入主要来自 EU ETS 拍卖，用于支持可再生能源补贴和节能示范项目。2021 年德国燃料排放交易体系（nEHS）上线后，基金扩容为 KTF，收入大幅提升，资金可用于更大规模的气候中和和产业转型。在能源危机背景下，部分 KTF 资金也曾被用作电价和天然气补贴，引发是否挤占长期转型投资的讨论。未来随着欧盟碳排放交易体系第二期（ETS 2）和社会气候基金（SCF）等机制的联动，KTF 仍将在支撑气候中和、能源转型、产业转型和公正转型中发挥重要作用。

作为中央层面的特别基金，KTF 不属于地方税源，地方政府没有直接征收权，但通过专项拨款和对口转移支付的方式，基金会支持地方在煤炭地区经济转型、建筑节能改造和公共交通等项目的落实，地方有执行权，资金分配过程公开透明。KTF 单独编制预算，接受议会审议，每年提交执行报告，列明收入来源、支出方向和结余情况，联邦审计署定期独立审计，确保资金合规高效使用。

中国在碳价收入管理方面曾有过类似探索。2007 年设立的中国清洁发展机制基金（CDM 基金），是依托国际 CDM 项目产生的核证减排量（CER）转让收入，由财政部牵头设立的国家专项基金，资金主要用于支持国内节能减排和低碳能力建设。该基金从设立之初就确立了“专款专用、封闭运作”的原则，但其资金来源较为单一，依赖国际碳市场，而随着国际 CDM 市场的萎缩，基金增量收入逐渐枯竭，长期可持续性不足。相比之下，德国 KTF 不仅收入来源多元，结合了 EU ETS 拍卖收入和 nEHS 燃料碳价，还形成了可滚动的年度预算与储备机制，为气候与转型提供了稳定的财政支撑。

从中央与地方分配机制看，中国 CDM 基金由中央专项管理，省级多以项目执行单位身份出现，地方层面尚未形成独立的、与碳价收入相衔接的地方气候基金。这也与德国 KTF 形成鲜明对比：KTF 虽为中央层面专项基金，但通过专项拨款和对口转移支付，为煤炭地区转型、建筑改造、公共交通等地方项目提供了持续资金支持，地方虽无直接征收权，但具备较强的执行自主权。此外，透明公开和审计机制也是值得比较的方面。德国 KTF 每年单独编制预算，接受议会批准和联邦审计署独立审计，定期向公众发布执行报告，资金使用去向清晰可查。中国 CDM 基金在信息披露和社会监督方面仍有较大提升空间，未来若能在现有基础上引入碳市场配额拍卖收入、碳税附加等多元来源，完善中央—地方分成和再分配闭环，并借鉴 KTF 的预算管理与审计机制，将更有助于支撑公平且可持续的气候转型。

与德国和欧盟在碳价收入管理上建立了清晰的法律基础相比，中国碳市场和相关碳税、燃料附加费等制度尚未在国家层面形成真正意义上的立法保障。目前，全国碳排放权交易市场主要依托行政规章和试点经验运行，配额发放和拍卖比例、收入如何分配及使用，更多依赖部门文件或政策指导，缺乏专门的法律制度来确立“碳价收入必须专款专用、滚动管理、依法公开、接受审计”等基本原则。这意味着地方政府在气候资金池建设和公正转型方面的持续投入缺少稳定的制度支撑，也容易在财政压力下被挤占或挪用。未来若要借鉴德国 KTF 的做法，必须尽早推动在碳市场、碳税或能源税等收入环节上通过单独立法，明确中央和地方收入分成比例、专款用途、信息披露和公众监督等内容，为气候转型提供更坚实的法律和财政保障。

本文作者为潘涛博士，可持续发展合作研究所（ISC）中国项目主任